Suomi on ainoita, ellei ainoa länsimaa, jolla ei ole tiedustelulainsäädäntöä. Ei ihme, että sekä suojelupoliisi että puolustusvoimien sotilastiedustelu ovat jo pitkään kaivanneet lakia, joka antaisi niille toimivaltuudet hankkia tietoa sotilaallisesta toiminnasta taikka muusta kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta sekä Suomessa että ulkomailla.
Nykyisen perustuslain puitteissa esimerkiksi suojelupoliisi voi hankkia laillisesti tietoa vain Suomessa sijaitsevista yksittäisistä tunnistetuista henkilöistä, jotka liittyvät tehtyihin tai valmisteltaviin rikoksiin.
Tiedustelulainsäädännön valmistelu toteuttaa Sipilän hallituksen ohjelman kirjauksen: ”Hallitus esittää säädösperustaa ulkomaantiedustelulle ja tietoliikennetiedustelulle”, ja se perustuu tammikuussa 2015 valmistuneeseen tiedonhankintalakityöryhmän mietintöön.
Käytännössä tiedustelulakien valmistelu on jaettu kolmeen työryhmään:
- Sisäministeriössä valmistellaan siviilitiedustelun lainsäädäntöä
- Puolustusministeriössä valmistellaan sotilastiedustelua
- Oikeusministeriössä arvioidaan perustuslain muutosta, jota tiedustelulait mahdollisesti edellyttävät.
Sen sijaan verkkovalvontaa/tietoliikennetiedustelua tiedonhankintatyöryhmässä voimakkaasti vastustanut liikenne- ja viestintäministeriö on jätetty valmistelun ulkopuolelle, asiantuntijan rooliin.
Lisäksi eduskunnassa toimii parlamentaarinen työryhmä, joka seuraa lakien valmistelua ministeriöissä. Parlamentaarisessa työryhmässä on edustajat kaikista eduskuntapuolueista, myös oppositiosta, ja minä edustan siinä Vihreitä.
Ei ihme, että työryhmät menevät keskustelussa helposti sekaisin.
Parlamentaarista työryhmää on informoitu paitsi valmistelun etenemisestä myös Suomen tiedustelutilanteesta, sekä ulkomaiden tiedustelusta Suomessa, että Suomen turvallisuusviranomaisten tarpeista omaan tiedustelutoimintaan. Osa työryhmän kokouksista on pidetty kuuntelulta suojatuissa tietoturvahuoneissa, eikä muistiinpanoja ole saanut tehdä. Välillä on tuntunut siltä, kuin olisimme Spy vs. Spy –sarjakuvan lavasteissa. Haasteena on muistaa, minkä tiedon on kuullut näissä erityiskuulemisissa eli mistä voi puhua julkisuudessa tai edes kertoa omalle eduskuntaryhmälle normaaleissa kokoustiloissa.
Olo on ollut kuin Spy vs. Spy –sarjakuvan lavasteissa.
Parlamentaarisen työryhmän työskentelyilmapiiri on ollut hyvä, vaikka kysymyksissä ja puheenvuoroissa on toki kuultavissa erilaisia painotuksia. Näin moninaisessa ja keskeneräisessä asiassa lopullisten kantojen muodostaminen ja mahdollinen vastakkainasettelu ovat viisautta vasta kun kokonaisuus yksityiskohtineen alkaa hahmottua.
Valmistelussa oleva kokonaisuus on tosiaan moniulotteinen kuin rubikin kuutio:
- Sotilastiedustelu – Siviilitiedustelu (suojelupoliisi)
- Henkilötiedustelu – Tietoverkkotiedustelu (tietojärjestelmätiedustelu & tietoliikennetiedustelu)
- Suomessa tapahtuva tiedustelu – Ulkomailla tapahtuva tiedustelu
Oikeusministeriön työryhmän mietintö luovutettiin oikeusministeri Jari Lindströmille (ps) eilen. Sen sijaan sisäministeriön siviilitiedustelu(lakia) pohtivan työryhmän ja puolustusministeriön sotilastiedustelu(lakia) pohtivan työryhmän työt jatkuvat vuoden loppuun.
Ja kuten aina, työryhmien mietinnöt lähtevät vielä lausuntokierroksille, joiden perusteella esityksiä voidaan vielä muuttaa ennen kuin hallitus tekee eduskunnalle lakiesitykset, joita eduskunta voi vielä muuttaa. Aika julkiselle keskustelulle on nyt!
Aika julkiselle keskustelulle on nyt!
Oikeusministeriön työryhmän tavoitteena oli arvioida tietoverkkotiedustelun perustuslakiin mahdollisesti edellyttämiä muutoksia eli käytännössä rajoituksia perustuslain 10 § suojaamaan luottamuksellisen viestin suojaan. Aiemmat turvallisuusviranomaisten pyrkimykset tiedustelutoimivaltuuksien laajentamiseksi ovat kaatuneet nimenomaan kyseiseen pykälään.
Sen sijaan oikeusministeriön työryhmä ei käsitellyt tiedustelun konkretiaa tai sitä, onko tietoverkkotiedustelu hyvä tai huono ajatus. Työryhmä pohti vain sitä, millä edellytyksillä konkreettiset tiedustelulait olisi mahdollista säätää.
Oikeusministeriön työryhmän mietintö kiteytyy siinä ehdotettuun perustuslain 10§ muutokseen:
Voimassa oleva perustuslain 10§
Lailla voidaan säätää lisäksi välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja turvallisuustarkastelussa sekä vapaudenmenetyksen aikana.
Työryhmän ehdotus perustuslain uudeksi 10§
Lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten torjunnassa, oikeudenkäynnissä, turvallisuustarkastuksessa ja vapaudenmenetyksen aikana sekä tiedon hankkimiseksi sotilaallisesta toiminnasta taikka sellaisesta muusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta.
Eli luottamuksellisen viestin suojaan rajoittamisperusteita oltaisiin laajentamassa rikosten tutkinnasta/torjunnasta tiedon hankintaan sotilaallisesta toiminnasta taikka kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta.
Luottamuksellisen viestin suojaan rajoittamisperusteita oltaisiin laajentamassa
Sellaisenaan tämä perustuslain 10 § esitetty muotoilu jää liian abstraktiksi … ainakin kaikille muille kuin perustuslakijuristeille, ja heitä on vähänlaisesti.
Esimerkiksi rikosten tutkinnan korvaaminen rikosten torjunnalla johtuu siitä, että käytännössä tutkinta-sanan on viime vuosina katsottu tarkoittavan myös ennaltaehkäisyä. Esitetyssä muotoilussa torjunta-sanan katsotaan puolestaan tarkoittavan myös tutkintaa. Tämä on sitä lakikielioppia, joka saa insinöörin pään särkemään, kun lakipykälän merkityksen ymmärtämiseen ei riitä arkikieli, vaan on tunnettava myös sen sanojen tulkinnasta vallitseva käytäntö. Miksei olisi voitu yksinkertaisesti lisätä tutkinnassa-sanan perään sana torjunnassa.
Myös sana taikka on tässä tärkeä, sillä toisin kuin tai-sana, se tarkoittaa sitä, että tiedusteltavan sotilaallisen toiminnan ei tarvitse vakavasti uhata kansallista turvallisuutta. Näin sotilastiedustelu voisi seurata valtioiden ja ei-valtiollisten toimijoiden sotilaallista toimintaa silloinkin, kun sen ei tiedetä muodostavan akuuttia uhkaa.
Muotoilu mahdollistaa myös sen, että jos esimerkiksi sotilastiedustelu saisi vahvemman poliittisen kannatuksen kuin siviilitiedustelu, tai päinvastoin, toinen olisi helppo pudottaa pois ja hyväksyä vain toisen työryhmän esittämät tiedustelulait.
Haastavaa tässä on se, että perustuslaissa käytettyjä käsitteitä ei määritellä eli esimerkiksi vakava uhka ja kansallinen turvallisuus määritellään vasta tätä lakia soveltavissa tiedustelulaeissa, joita valmistelevat mietinnöt eivät siis ole vielä valmiita.
Sipilän hallituksella voi olla hyvin erilainen käsitys kansallisesta turvallisuudesta kuin 30-luvulla istuvalla hallituksella … siis 2030-luvulla, ei 1930-luvulla. Tämän perustuslain muutoksen pitäisi pitää vettä myös silloin.
Perustuslain on pidettävä vettä myös 30-luvulla.
Jonkinlaista selkänojaa antavat perustuslain turvaamia perusoikeuksia rajoittavilta laeilta vaaditut yleiset edellytykset, jotka on selvitettävä ja selostettava kussakin perusoikeuksia rajoittavassa laissa. Nämä pätevät siis kaikkiin perustuslain mahdollistamiin perusoikeuksien rajoituksiin, vaikka niitä ei kaikissa perustuslain pykälissä mainita. Ne pitää vaan pitää mielessä.
- rajoituksesta säädetään lailla
- rajoitus on tarkkarajainen ja täsmällisesti määritelty
- rajoituksen perusteena oleva syy on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima
- rajoitus ei koske perusoikeuden ydintä
- rajoitus on välttämätön hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi; lisäksi perusoikeuden suojaaman oikeushyvän ja rajoituksen perusteena olevan intressin tulee olla keskenään oikeassa suhteessa
- rajoituksen toteuttamisen osalta on huolehdittu riittävistä oikeusturvajärjestelyistä
- rajoitus ei ole ristiriidassa ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa
Näiden edellytystenkään määritelmät eivät ole kuitenkaan pysyviä, vaan elävät ajassa. Esimerkiksi Schrems-tuomion jälkeen 7. edellytyksen on katsottu tarkoittavan käytännössä sitä, että tietoliikenteen yleinen seuranta ja massavalvonta eivät ole mahdollisia. Ennen sitä tiedustelulakikeskustelussa puhuttiin yleisesti verkkovalvonnasta/massavalvonnasta. Keskustelun muutos Schrems-tuomin jälkeen oli korviin pistävää.
2. edellytys puolestaan tarkoittaa sitä, että vaikka perustuslaissa ei kansallista turvallisuutta tai vakavaa uhkaa määritellä, siviilitiedustelulaissa se on tehtävä, ja eduskunnassa perustuslakivaliokunta arvioi, onko määritelmä riittävän tarkkarajainen ja täsmällinen. Lisäksi perustuslakivaliokunta arvioi, vaatiiko painava yhteiskunnallinen tarve luottamuksellisen viestin suojan rajoitusta (3. edellytys), säilyykö luottamuksellisen viestin suojan ydin (4. edellytys), onko rajoitus välttämätön ja oikeasuhtainen tarkoituksen saavuttamiseksi (5. edellytys), ja ovatko rajoitukseen liittyvät oikeusturvajärjestelyt riittävät (6. edellytys).
Riskinä yleisten edellytysten arvioinnissa on tietysti se, että myös perustuslakivaliokunta on altis poliittisen ympäristön muutoksille. Historiamme tuntee ajanjaksoja, jolloin käsitys sisäisestä ja ulkoisesta uhasta on poliittisissa leireissä poikennut huomattavasti toisistaan. Tuollaisessa tilanteessa poliittisen ympäristön muutokset voivat johtaa suuriinkin muutoksiin turvallisuusviranomaisten toiminnassa. Tämä näkyy vaikka Supon edeltäjinä toimineiden Etsivän keskuspoliisin ja Punaisen Valpon toiminnan kohdentumisessa.
Joka tapauksessa oikeusministeriön työryhmän esittämää perustuslain muutosta voi arvioida vasta kun luettavana ovat myös sisäministeriön ja puolustusministeriön työryhmien mietinnöt eli tiedämme, mitä perustuslain muutos tarkoittaisi käytännön lainsäädännössä? Lakiesitykset on myös käsiteltävä samaan aikaan. Muuten riskinä on perusoikeuslimbo: Rajoitamme ensin luottamuksellisen viestin suojaa muuttamalla perustuslakia, mutta vasta myöhemmin, normaalissa järjestyksessä säädettävä lainsäädäntö määrittelee, mitä se rajoitus käytännössä tarkoittaa.
Tiedustelulakien valmistelu on vielä kesken, ja paljon on vielä auki. Joitain johtopäätöksiä voi silti jo tehdä.
Jonkinlainen tiedustelulainsäädäntö Suomeenkin on syytä saada. Sitä edellyttää jo turvallisuusviranomaisten työntekijöiden oikeusturva. Nyt he joutuvat työskentelemään ilman selkeitä pelisääntöjä.
Jonkinlainen tiedustelulainsäädäntö Suomeenkin on syytä saada.
Suomen turvallisuusviranomaisilla ja poliittisella johdolla on myös perusteltuja tietotarpeita, joihin vastaaminen ei ole nykyisen lainsäädännön puitteissa mahdollista. Myös liberaalilla demokratialla on oikeus ja velvollisuus puolustaa itseään.
Lainsäädännön puuttuessa myös siviili- ja sotilastiedustelun valvonta on puutteellista.
Samalla on muistettava periaate, että turvallisuusviranomaisten ja tiedustelun tehtävänä, olemassaolon oikeutuksena, on turvata kansalaisten perusoikeuksia, ei heikentää niitä. Keskustelussa on kuitenkin painotettu vain perustuslain 7 § suojaamaa oikeutta turvallisuuteen:
Jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen.
Turvallisuusviranomaisten tulee kuitenkin suojata tasapainoisesti kaikkia perusoikeuksia, ei vain turvallisuutta. Historia on opettanut, että vapautta ja avoimuutta ei voi puolustaa rajoittamalla kansalaisten vapautta ja yhteiskunnan avoimuutta. Sen jälkeen ei ole jäljellä enää mitään puolustamisen arvoista.
Kaikkia perusoikeuksia on suojattava tasapainoisesti – ei vain turvallisuutta.
Lisäksi on hyvä muistaa, että perusoikeudet on alkujaan säädetty ihmisten suojaksi viranomaisten vallankäyttöä vastaan. Historia on opettanut senkin, miten helposti rajoittamaton vallankäyttö johtaa vallan väärinkäyttöön.
Perusoikeudet on säädetty ihmisten suojaksi viranomaisten vallankäyttöä vastaan.
Yhtälö on haastava, eikä mustavalkoista vastausta ole, vain eri sävyjä harmaata.
Eniten on keskusteltu ns. Suomen rajat ylittävän tietoliikenteen kohdistetusta seurannasta. Siihen liittyy kaksi kysymystä, joiden kanssa on oltava tarkkana, kun varsinaisia tiedustelulakeja valmistellaan.
Ensinnä rajat ylittävä tietoliikenne on hyvin keinotekoinen käsite. Tietoliikennekaapelit toki ylittävät rajoja, mutta kaapeleissa kulkeva tietoliikenne ei niitä rajoja kunnioita. Esimerkiksi suomalaisten käyttämistä pilvipalveluista suuri osa sijaitsee fyysisesti Irlannissa eli suomalaisten tietokoneillaan käsittelemät tiedot kulkevat edestakaisin Suomen ja Irlannin väliä. Jos tämä unohdetaan, voi tuloksena olla tiedustelulaki, joka mahdollistaa meidän kaikkien tietoliikenteen ja pilvessä käsittelemien tietojen tiedustelun.
Rajat ylittävä tietoliikenne on keinotekoinen käsite.
Toinen, teknisesti mielenkiintoisin kysymys on tietoliikenteen seurannan kohdistaminen. Miten se on käytännössä tarkoitus tehdä, se on jäänyt minulle vielä arvoituksesi. Siviilitiedustelulakia valmistelevaa työryhmää vetävä sisäministeriön poliisiosaston ylijohtaja Aaltomaa totesi Helsingin Sanomissa, että ”Eri lähteistä tullut tiedustelutieto auttaa kohdentamaan tietoliikenteen valvonnan.” Tai kuten Helsingin Sanomat asian ilmaisi: ”Miten tarkka kohdentaminen tapahtuu, on poliisin operatiivista ja taktista tietoa eikä hakuehdoista kerrota edes poliittisille päättäjille.”
Tässä Vihtahousu on nimenomaan yksityiskohdissa, enkä voi tähän sanoa juuta enkä jaata ennen kuin tiedän, miten kohdentaminen käytännössä teknisesti toteutetaan. Muussa tapauksessa ainoaksi vastausvaihtoehdoksi jää ei.
Vähemmälle keskustelulle on jäänyt tiedustelutoiminnan luvitus ja valvonta sekä tiedustelun kohteiden oikeusturva. Kansalaisten on voitava luottaa turvallisuusviranomaisiinsa etenkin silloin, kun toiminta ei ole avointa ja julkista.
Kuka, kenen esityksestä ja millä perusteilla päättää tiedusteluoperaatioista, on sitten kyse sotilas- tai siviilitiedustelusta, henkilö- tai verkkotiedustelusta, Suomessa tai ulkomailla? Voisiko esimerkiksi suojelupoliisin päällikkö yksin päättää ulkomailla tapahtuvasta tiedustelusta tai peitetoiminnasta, kuten Helsingin Sanomat 11.10. kertoi?
Kotimaan verkkovalvonnassa lupapäätökset olisi ilmeisesti tarkoitus käsitellä Helsingin käräjäoikeudessa, mutta ulkomaille suomalaisen tuomioistuimen päätäntävalta ei ulotu, etenkään kun toiminta voi olla kohdemaan lakien vastaista.
Helsingin käräjäoikeuden toimivalta ei ulotu ulkomaille.
Tiedusteluelinten johtoon ei saa kasauntua liikaa valtaa. On eri asia antaa esimerkiksi suojelupoliisille tiedustelutoimivaltuudet kuin antaa suojelupoliisin johtajalle valta päättää yksin näiden toimivaltuuksien käytöstä. Kaikki tiedämme, miten vaikeaa omia päätöksiä on kyseenalaistaa ja arvioida kriittisesti. Se on vain inhimillistä. FBI:n taannoinen johtaja, J. Edgar Hoover on varoittava esimerkki siitä, miksi turvallisuusviranomaisen johtajalla ei saa olla liikaa valtaa johtamansa viranomaisen toimivaltuuksien käytössä.
Tiedusteluelimiin ei saa kasautua liikaa valtaa.
Vallan vastapainoksi tarvitaan valvontaa, etenkin salassa käytettävän vallan. Yksi esitettävän tiedustelulainsäädännön hyvistä puolista on se, että siviili- ja sotilastiedustelun riippumaton valvonta on tarkoitus saattaa ajan tasalle.
Käytännössä tarvitaan sekä oikeudellista että poliittista valvontaa, toimivatko turvallisuusviranomaiset lainsäädännön puitteissa, ja onko toiminta tarkoituksenmukaista. Esimerkiksi kun käräjäoikeuden luvittama kotimaassa toimeenpantu tiedusteluoperaatio päättyy, sitä on voitava arvioida kriittisesti ja riippumattomasti lupaperusteista aina tuloksien hyödyntämiseen asti. Miten valvonta olisi tarkoitus toteuttaa käytännössä, ja mitkä olisivat valvojien toimivaltuudet ja tiedonsaantioikeudet, on vielä auki.
Valvontaan on syytä kiinnittää erityistä huomiota. Viime aikoina paljastuneet väärinkäytökset poliisin ylläpitämien rekisterien hallinnassa ja käytössä sekä havaitut puutteet telepakkokeinojen käyttöpäätösten perusteluissa ovat syöneet luottamusta paitsi poliisiviranomaisten toimintaan myös erityisesti poliisin toiminnan valvontaan.
Valvonnan uskottavuuden vuoksi on turvattava myös valvojien riippumattomuus tiedusteluviranomaisista. Listaan tiedustelulta suojattavista ammattiryhmistä (pappi, asianajaja, lääkäri ja lehtimies) tulisikin lisätä tiedusteluviranomaisia valvovat ja niitä koskevia päätöksiä tekevät viranomaiset ja poliittiset päättäjät.
Valvojien on oltava riippumattomia tiedusteluviranomaisista.
Aina ei riitä edes valvojien valvonta. Esimerkiksi Yhdysvalloissa kävi Snowdenin paljastusten myötä ilmi, että tiedusteluviranomaisia varten perustettu erityistuomioistuin oli itse asiassa pelkkä kumileimasin, joka hyväksyi käytännössä kaikki turvallisuusviranomaisten esittämät tiedusteluoperaatiot. On siis pohdittava myös sitä, miten ja kuka valvoo valvojien valvontaa.
Perusoikeuksien rajoituksiin kuuluvat myös oikeusturvakeinot. Nykyisellään ne ovat suojelupoliisin ja sotilastiedustelun suhteen rajalliset. Esimerkiksi tietosuojavaltuutettua voi pyytää tarkastamaan, onko suojelupoliisin henkilöstä mahdollisesti keräämiä tietoja käsitelty asianmukaisesti, mutta tarkastuksen tehtyään tietosuojavaltuutettu ei voi kertoa edes sitä, onko henkilöstä tietoja suojelupoliisin rekistereissä. Esimerkiksi Sveitsissä kansalaisella on oikeus saada turvallisuusviranomaisten itsestään kokoamat tiedot, kun tiedusteluoperaatio on saatettu loppuun. Suomessa suojelupoliisin kansalaisesta keräämät tiedot saa vasta 60 vuoden kuluttua, jos on silloin vielä elossa.
Myöskään tiedustelulakeihin kirjattavista oikeusturvakeinoista ei ole vielä tietoa.
Yksi hyvä seuraus viime kuukausien tiedustelulakikeskustelusta on ollut se, että myös me suomalaiset olemme ymmärtäneet olevamme kansainvälisen tiedustelun kohteita. Sekä Suomen valtion, että suomalaisten yritysten tiedot kiinnostavat myös Suomen rajojen ulkopuolella, samoin näistä tiedoista vastaavien suomalaisten yksityiselämä. Kiristys on edelleen tehokkain tapa urkkia luottamuksellisia tietoja. Nettiseksichatti kannattaa salata yöllä yhtä hyvin kuin työnantajan liikesalaisuudet päivällä.
Myös me suomalaiset olemme tiedustelun kohteita.
Yksi ehdotettujen tiedustelutoimivaltuuksien hyväksyttävimmistä perusteluista on tämän meihin kohdistuvan tiedustelun torjunta.
Ulkoministeriön tietojärjestelmistä löytynyt tiedusteluohjelma oli hyvä herätys. Samoin se, että ohjelma löytyi vasta kun Ruotsin verkkovalvontaviranomaiset antoivat siitä vinkin. Miksi Ruotsi seurasi Suomen ulkoministeriön tietojärjestelmiä, on sekin ihan mielenkiintoinen kysymys.